Cota para a carne bovina e o governo chinês

A China permanece como o principal destino da carne bovina brasileira, respondendo por uma parcela significativa das exportações e preços no mercado nacional. Em 2026, a adoção de cotas de importação pelo governo chinês trouxe novos desafios para os países exportadores, indústrias frigoríficas e para os pecuaristas, em um contexto de desaceleração econômica, busca por maior equilíbrio entre a oferta externa e a produção doméstica. Nesse cenário, compreender os impactos das cotas e as perspectivas para o mercado chinês torna-se fundamental para avaliar os rumos das exportações brasileiras de carne bovina.

Convidamos a executiva de negócios e ex-assessora do Ministério da Agricultura, Larissa Wachholz, para comentar o assunto.

Você pode nos dar maior contexto sobre a medida de salvaguarda imposta pela China à carne bovina brasileira? O que exatamente a China aplicou sobre a carne bovina brasileira e como funciona o mecanismo de cotas?

Larissa Wachholz: A medida chinesa é uma salvaguarda comercial, instrumento previsto no arcabouço da Organização Mundial do Comércio. Trata-se de um mecanismo que os países podem acionar quando identificam que sua indústria doméstica está sendo prejudicada por um incremento acelerado das importações. A medida é setorial, atingindo exclusivamente a carne bovina, e não é dirigida ao Brasil, mas ao conjunto dos maiores exportadores do produto para a China.

A implementação se dá por meio de cotas, ou seja, o volume exportado dentro da cota brasileira, fixada em 1,1 milhão de toneladas por ano, não recebe sobretaxa, apenas o excedente é taxado. A cota é 34,0% menor do que o volume exportado pelo Brasil para a China em 2025, mas não está tão distante da média exportada pelo país nos três anos anteriores ao início da investigação, que variou entre 1,2 e 1,3 milhão de toneladas ao ano, nos anos de 2022, 2023 e 2024.

Em 2025, o Brasil exportou cerca de 1,5 milhão de toneladas, movimento que também refletiu a antecipação de compras pelos importadores chineses, que buscavam garantir volumes antes da imposição de medidas restritivas. A medida tem prazo previsto de até três anos, podendo ser revista antecipadamente.

Por que a China iniciou a investigação sobre as importações de carne?

Larissa Wachholz: A investigação foi aberta pelo Ministério do Comércio da China (MOFCOM) a pedido da indústria doméstica de pecuária bovina. O período analisado foi de janeiro de 2019 a junho de 2024.

Segundo os dados citados pelo MOFCOM, a participação das importações no mercado chinês teria passado de 20,6% para 30,9% no período. O setor alegou queda acelerada dos preços domésticos da carne e do boi vivo, com a carne atingindo o menor patamar em cerca de cinco anos, e lideranças do setor afirmaram que aproximadamente 70,0% dos pecuaristas chineses operavam com prejuízo. Vale registrar que esses números refletem a alegação da indústria doméstica chinesa e não uma aferição independente.

A produção de carne bovina dentro da China não é uma atividade competitiva, mas é de interesse declarado do governo chinês, dentro de sua estratégia de segurança alimentar, garantir uma capacidade produtiva que atenda até 85,0% da demanda chinesa pelo produto. Com a medida de salvaguarda, o governo chinês tem o objetivo de demonstrar apoio aos produtores locais para incentivá-los a permanecer ativos nessa atividade econômica.

A decisão de imposição das salvaguardas também enfrentou resistência dos importadores chineses. É interessante notar que a conclusão do processo foi adiada em 8 meses por alegações sobre a complexidade do assunto. Provavelmente, isso denota um debate interno sobre a aplicação, ou não, das medidas.

A fundamentação da medida está de acordo com as regras da Organização Mundial do Comércio (OMC)?

Larissa Wachholz: Em princípio, a salvaguarda é compatível com as regras da OMC, uma vez que existe um Acordo sobre Salvaguardas que prevê esse tipo de instrumento. Isso não significa, porém, que todos os critérios do Acordo estejam automaticamente atendidos.

O ponto mais sensível é o nexo causal: o Brasil, assim como os demais exportadores, tem o direito legítimo de questionar se o dano percebido pela pecuária chinesa decorre, de fato, das importações ou de condições inerentes ao próprio país, considerando que o Brasil é altamente competitivo na produção de carne bovina e a China enfrenta dificuldades estruturais de competitividade no setor.

A calibragem do tamanho da cota também pode ser objeto de discussão.

A questão estratégica é medir até que ponto vale a pena formalizar esse questionamento ou, alternativamente, buscar demonstrar a ausência de nexo causal por meio de negociação técnica. Até o momento, essa segunda via parece estar sendo a estratégia brasileira.

Há espaço de renegociação chinesa?

Larissa Wachholz: Houve tentativa de negociação ao longo de todo o processo, com o objetivo de evitar a sujeição do Brasil à cota e à sobretaxa extracota, ou de ampliar o volume da cota, e esse pleito permanece ativo.

Uma das estratégias foi permitir que o Brasil fornecesse os volumes correspondentes às cotas não atendidas de outros países, aos quais faltasse produto para atender à cota.

A expectativa mais realista, contudo, é de que não haja revisão significativa dos termos ainda em 2026. A partir de 2027, a depender dos resultados observados dentro do setor na China, poderia haver flexibilização, inclusive a partir de eventual leitura do governo chinês de que o produto importado contribui para a estabilidade de suprimento do país e não tem relação causal direta com o baixo desempenho da produção local.

O que podemos compreender como visão de futuro do governo chinês para o setor e para a importação de produtos agrícolas de forma mais ampla?

Larissa Wachholz: A salvaguarda não deve ser lida como um episódio isolado, mas como parte de uma orientação de política pública mais ampla de segurança alimentar e de redução da dependência externa em proteínas, que atravessa os dois últimos ciclos de planejamento chinês.

Como se sabe, as principais políticas públicas da China são definidas e publicadas por períodos de cinco anos. O 14º Plano Quinquenal (2021-2025), que estava em vigor antes do atual, fixava metas de autossuficiência para o setor de carnes nas seguintes proporções: quase 100,0% em aves e ovos; 95,0% em carne suína; 85,0% em carnes bovina e ovina; e aproximadamente 70,0% em lácteos, com meta de produção total de carnes de 89,0 milhões de toneladas até 2025. O objetivo era conciliar o aumento da autossuficiência da economia chinesa, mantendo a abertura aos produtos importados como complemento.

No início de 2025, a China produzia internamente cerca de 68,0% da carne bovina que consumia e dependia das importações para aproximadamente 32,0% de seu consumo total. Estava, portanto, abaixo da meta de até 85,0% de produção doméstica de carne bovina e os números eram de rebanho em declínio, apesar de todo o apoio e subsídios do governo chinês à cadeia. Pode-se questionar se as cotas de importação atuais são remédio eficaz para o rebanho em declínio, que decorre principalmente da falta de competitividade da produção pecuária chinesa.

O 15º Plano Quinquenal (2026-2030) entrou em vigor em 2026 e teve seu desdobramento agrícola detalhado pelo Conselho de Estado em junho, por meio de um plano de aceleração da modernização agrícola e rural.

O plano mantém a lógica geral de maior autossuficiência com abertura estratégica às importações, mas dá ênfase à adoção de novas tecnologias em ração, melhoramento genético, mecanização e logística de cadeia fria, apontando para um esforço prolongado de fortalecimento estrutural da produção nacional de proteína animal.

Esses elementos sugerem que a salvaguarda sobre a carne bovina não é medida isolada, mas parte de um arranjo de política setorial coerente com a ideia de fortalecer a indústria local, o que não significa renunciar ao fornecimento por parceiros estrangeiros, mas calibrar as quantidades para não gerar excesso de dependência.