Demarcação de rios da União Federal: o que o produtor precisa fazer

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Nos últimos dias, produtores do Mato Grosso do Sul passaram a compartilhar um aviso que merece atenção prática imediata. A Superintendência do Patrimônio da União no Estado (SPU/MS) convocou Audiências Públicas de Demarcação de Áreas da União.

Nos editais, a SPU/MS informa que o objetivo é divulgar, esclarecer e iniciar os trabalhos de demarcação da Linha Média das Enchentes Ordinárias, dar publicidade ao procedimento e colher documentos, plantas, mapas, fotos e outros elementos que possam contribuir para o correto posicionamento das linhas.

Figura 1.
Esquema simplificado da Linha Média das Enchentes Ordinárias (LMEO).
Fonte e elaboração: Pedro Puttini

Também é importante registrar que esse movimento não está restrito ao Pantanal sul-mato-grossense. A demarcação patrimonial de áreas da União vem sendo executada em escala nacional no âmbito do Plano Nacional de Caracterização da SPU, com centenas de audiências públicas já realizadas em diferentes estados. Isso ajuda a desfazer a impressão de que se trata de providência pontual ou local.

O procedimento vem se espalhando pelo país e os atos são públicos, com editais, relatórios e documentos administrativos divulgados no portal oficial do governo, frequentemente identificados por numeração SEI nos próprios ofícios e chamamentos encaminhados a sindicatos rurais, municípios e interessados.

Para o produtor, isso significa que não basta esperar uma notificação individual. É recomendável acompanhar previamente os números de referência constantes nos ofícios recebidos e consultar o andamento do procedimento administrativo, porque a informação pública já existe e pode ser decisiva para preparar a prova territorial a tempo.

O primeiro ponto que o produtor precisa entender é que essa discussão não é a mesma coisa que APP do Código Florestal. Aqui o debate é patrimonial, e não apenas ambiental. O foco está na identificação de áreas que podem ser enquadradas como terrenos marginais da União ao longo de correntes navegáveis, fora da influência das marés.

O Decreto-Lei nº 9.760/1946 define os terrenos marginais como a faixa de até 15 metros, medidos horizontalmente para dentro da terra, a partir da Linha Média das Enchentes Ordinárias.

Em outras palavras, o centro da controvérsia não é a vegetação protegida em si, mas a fixação técnica da Linha Média das Enchentes Ordinárias e, a partir dela, a delimitação de eventual domínio federal sobre a faixa marginal.

Esse desenho procedimental é relevante porque a audiência pública não foi concebida como mera formalidade. Os próprios editais da SPU deixam claro que a finalidade é justamente colher dos interessados plantas, documentos e outros materiais que contribuam para o correto posicionamento das linhas.

Também esclarecem que podem ser apresentados materiais antigos e recentes, inclusive registros cartoriais, fotos e mapas em formato digital, e que as contribuições podem ser encaminhadas por e-mail, pelo portal da SPU ou pelo protocolo da Superintendência, inclusive em até 30 dias após a audiência.

Isso significa que, para o produtor, a fase pública é o momento de formar prova territorial antes que a linha demarcatória ganhe densidade técnica e efeitos administrativos mais difíceis de reverter.

Outro aspecto importante é o rito posterior. A legislação federal prevê que, para a realização do trabalho demarcatório, a SPU convide interessados certos e incertos, pessoalmente ou por edital, para que ofereçam estudos, plantas, documentos e outros esclarecimentos no prazo de 60 dias.

A Lei nº 13.139/2015, ao alterar o regime do Decreto-Lei nº 9.760/1946, reforçou a etapa prévia de audiência pública e a necessidade de participação dos interessados antes do início dos trabalhos demarcatórios.

Isso significa que, depois de definido o traçado, haverá etapa formal de cientificação e impugnação, mas quem não participa desde o começo tende a discutir o tema em terreno muito menos favorável.

Há ainda um detalhe que costuma passar despercebido e que pode gerar falsa segurança. Interessado certo não é apenas quem tem título registrado em cartório sem qualquer dúvida.

O próprio desenho legal e administrativo do procedimento busca alcançar todos os responsáveis e ocupantes potencialmente atingidos pelo traçado. Por isso, esperar ser chamado apenas como proprietário formal pode ser um erro de estratégia.

Quem exerce posse, ocupa, explora economicamente ou possui documentos sobre a área precisa acompanhar o procedimento desde já, sob pena de ver a linha ser consolidada com base em cartografia e informações incompletas sobre a realidade do terreno.

Do ponto de vista jurídico, o maior risco não é perder a fazenda do dia para a noite. O risco real é deixar passar a etapa de formação do convencimento técnico e depois tentar rediscutir tudo quando a linha já estiver fechada no plano administrativo. A partir daí, a discussão tende a ficar mais cara, mais lenta e mais dependente de impugnações e recursos técnicos bem estruturados.

O próprio material institucional da SPU indica a existência de fase de análise de recursos e menciona prazo de 20 dias para recurso administrativo em sua modelagem procedimental. Isso reforça a ideia de que o sistema, em tese, admite contraditório e revisão, mas só funciona para quem participa, protocola e prova.

Também é importante calibrar expectativas. O procedimento de demarcação patrimonial da União não substitui o debate ambiental e não revoga APP. São camadas distintas. Uma área pode estar sujeita à proteção ambiental por sua localização em margem de curso d’água e, ao mesmo tempo, estar ou não inserida em faixa patrimonial de domínio federal. Misturar esses planos costuma produzir erro estratégico, tanto na defesa administrativa quanto em eventuais negociações com órgãos públicos.

O produtor precisa separar o que é questão ambiental, como APP, uso consolidado, recuperação e autorização, do que é questão patrimonial, como domínio da União, linha média das enchentes, notificação, impugnação e recurso.

No Pantanal, isso ganha peso extra porque a dinâmica dos rios e das cheias é historicamente variável, com mudanças de margem, deposição de sedimentos, canais secundários e alterações de ocupação ao longo do tempo. Em um contexto assim, demarcação séria não pode ser reduzida a carimbo baseado apenas em base cartográfica genérica.

O próprio modelo adotado pela SPU reconhece a necessidade de documentos históricos, cartográficos e institucionais e abre espaço para coleta e participação. Se a etapa pública for tratada como mera formalidade, a disputa futura tende a migrar do mérito territorial para a discussão sobre método, o que quase sempre encarece e piora o conflito.

Outro ponto que merece atenção é a situação em que a APP do imóvel também é computada no percentual de Reserva Legal, na forma admitida pelo artigo 15 do Código Florestal. Nesses casos, a demarcação da Linha Média das Enchentes Ordinárias não elimina o regime ambiental já existente, nem o substitui. O que ocorre é uma sobreposição de camadas jurídicas distintas.

De um lado, permanece a disciplina ambiental da APP e da Reserva Legal, inclusive com a possibilidade de cômputo da APP no cálculo da Reserva Legal nos casos legalmente admitidos. De outro, a partir da fixação da linha, pode surgir uma terceira camada, agora patrimonial, relativa ao eventual domínio da União sobre os terrenos marginais de rios federais.

Em outras palavras, uma mesma faixa pode, ao mesmo tempo, estar sujeita à proteção de APP, integrar a lógica de regularização da Reserva Legal e ainda ser reconhecida como bem da União se enquadrada como terreno marginal nos termos da Constituição e do Decreto-Lei nº 9.760/1946.

O erro mais comum, portanto, é imaginar que a regularidade ambiental do imóvel resolve automaticamente a questão patrimonial, ou o contrário. Não resolve. São planos diferentes, que podem coexistir e precisam ser enfrentados separadamente.

Esse cuidado vale também para as benfeitorias já existentes em áreas consolidadas. O fato de determinada intervenção estar enquadrada como área rural consolidada no Código Florestal, ou mesmo validada no CAR, não impede, por si só, que a SPU venha a discutir a dominialidade da faixa marginal se ela estiver dentro da área demarcada como bem da União.

O Código Florestal admite a continuidade de certas atividades em áreas rurais consolidadas e permite, em APP, hipóteses específicas de acesso de pessoas e animais para obtenção de água e práticas de baixo impacto, o que ajuda a compreender juridicamente acessos para dessedentação animal e estruturas compatíveis com esse uso.

Mas isso não significa que decks, rampas, acessos náuticos ou outras benfeitorias em margem de rio federal fiquem blindados no plano patrimonial apenas porque há respaldo ambiental, validação cadastral ou norma estadual permissiva.

A consequência prática é que o produtor precisa analisar essas estruturas em duas chaves ao mesmo tempo. A primeira é ambiental, para verificar se são compatíveis com APP, área consolidada e regras estaduais. A segunda é patrimonial, para apurar se a permanência, a regularização ou a eventual remoção dependerão de análise específica da União após a demarcação.

A autorização ambiental e a consolidação fática ajudam, mas não substituem a discussão sobre quem é o titular da faixa e em que termos a ocupação poderá continuar.

Há ainda uma pergunta prática que tende a aparecer com frequência. Se, depois da demarcação e do reconhecimento da faixa como bem da União, ocorrer incêndio ou outro dano ambiental naquele trecho, de quem será a responsabilidade pela reparação, recuperação e eventual indenização.

A resposta não pode ser automática. O simples reconhecimento do domínio federal não apaga, por si só, a responsabilidade de quem causou o dano ou contribuiu para ele por ação ou omissão. Na esfera civil ambiental, a reparação continua vinculada ao nexo entre a conduta e o dano, sob regime de responsabilidade objetiva.

Assim, se o incêndio tiver sido provocado por uso indevido da área, negligência de manejo, queima irregular, omissão na contenção ou qualquer outra conduta imputável ao ocupante, confrontante, usuário ou explorador econômico, a demarcação em favor da União não funcionará como escudo.

Por outro lado, se a União já tiver assumido efetivamente a gestão da faixa, com controle administrativo e dever concreto de manutenção, a discussão sobre omissão estatal também pode surgir.

A transferência patrimonial, portanto, não resolve sozinha a pergunta sobre quem paga a conta ambiental. Ela apenas desloca o debate para um plano mais complexo, em que domínio, posse, gestão, uso efetivo da área e nexo causal precisarão ser examinados com cuidado em cada caso.

A orientação prática, portanto, é quem tiver imóvel, posse, ocupação ou atividade econômica em áreas potencialmente atingidas deve tratar a audiência e o período de contribuições como momento de governança de prova territorial.

Isso significa reunir e protocolar o que realmente ajuda a reconstruir a realidade do trecho, como plantas antigas e atuais, registros cartoriais disponíveis, memoriais descritivos, ortofotos, fotografias históricas, croquis de confrontação, estudos topográficos, mapas de ocupação e tudo o que permita demonstrar a relação concreta entre o rio, a terra e a ocupação ao longo do tempo.

A SPU abriu uma etapa de publicidade, esclarecimento e coleta de subsídios. Isso precisa ser aproveitado. Em matéria territorial, a pior estratégia costuma ser confiar que depois se resolve.

Quando a linha demarcatória avança sem contraditório efetivo, o custo de corrigir o rumo quase sempre é maior do que o custo de participar desde o início. Por isso, a melhor postura é separar os planos ambiental, dominial e indenizatório, diminuindo a chance de tomar decisão errada por confusão de regimes e, sobretudo, efetivamente mobilizar a participação dos produtores nesses procedimentos.

Figura 2.
Como o produtor deve agir.

Fonte e elaboração: Pedro Puttini

Pedro Puttini Mendes

Advogado (OAB/MS 16.518, OAB/SC 57.644), Consultor e Professor em Direito Agrário e Ambiental. Doutor em Planejamento Territorial e Desenvolvimento Socioambiental pela Universidade do Estado de Santa Catarina (2025), Mestre em Desenvolvimento Local (2019) e Graduado em Direito (2008), ambos pela Universidade Católica Dom Bosco. É comentarista de Direito Agrário para o Canal Rural. Organizador e coautor de livros em direito agrário, ambiental e aplicado ao agronegócio. É membro fundador da União Brasileira da Advocacia Ambiental (UBAA) e membro das comissões ativo de comissões de Direito Ambiental e Direito Agrário da OAB desde 2013, tendo exercido a função de Presidente da Comissão de Assuntos Agrários e Agronegócio da OAB/MS (2013/2015).